Da li nacionalni saveti manjina ispunjavaju svoju misiju?

DISKUSIJA NA TEMU NACIONALNIH SAVETA NACIONALNIH MANJINA (1.)

Ako se slažemo sa tvrdnjom da uloga medija nije u tome da ubeđuje percipijente o tome kako treba da misle, već o tome o čemu treba da razmišljaju, možemo konstatovati da je više nego potrebno da u nedeljniku „Hlas ljudu“ aktualizujemo temu uloge nacionalnih saveta nacionalnih manjina (u daljem tekstu: NSNM). To je važno, jer se radi o temi od javnog značaja, jer manjinski nacionalni saveti kao određen koncept kulturne autonomije predstavljaju nacionalne zajednice u oblasti obrazovanja, kulture, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma. Radi se o strateškom pitanju, jer i od NSNM zavisi u kakvoj meri će konkretna manjina biti sposobna da i u budućnosti očuva i razvija sopstveni narodni, nacionalni, kulturni, jezički i drugi identitet.

S ciljem da se šira javnost stimuliše na razmišljanje, odnosno aktivno učešće u vezi sa NSNM kroz diskusiju sa nezavisnim ekspertima u oblasti prava, obrazovanja, kulture, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma u serijalu članaka pokušaćemo da analiziramo aktualnu situaciju u ovoj oblasti manjinskih prava.

Uz pomoć renomiranih stručnjaka Eve Vukašinović, zamenice za zaštitu prava nacionalnih manjina Pokrajinskog ombudsmana, Prof. dr Miroslava Viteza, eks-predsednika Legislativne komisije Matice slovačke u Jugoslaviji (Srbiji) i redovnog profesora privrednog prava na Ekonomskom fakultetu u Subotici i Miroslava Keveždija, stručnog saradnika Zavoda za kulturu Vojvodine i eks-direktora Zavoda za kulturu vojvođanskih Rusina pokušaćemo da ukažemo na to u kojoj meri ove državne institucije ispunjavaju svoju misiju? Da li su manjinske zajednice dorasle tome da odgovore na ovaj izazov, ili s druge strane: da li je država dorasla tome da implementira ovaj, u evropskim razmerama jedinstveni državni mehanizam zaštite prava nacionalnih manjina?

POZITIVNI ASPEKTI POSTOJANJA NSNM

Naši državni zvaničnici i skoro svaki naš političar na jednom mogućem događaju koja se barem malo tiču nacionalnih manjina ne zaborave da pomenu kako je naša država multinacionalna, multikonfesionalna i višejezična i da je postojanje NSNM civilizacijski iskorak na koji smo svi ponosni.

Prof. dr Miroslav Vitez napominje da u savremenoj međunarodnoj zajednici u oblasti regulacije odnosa većine i manjine prepoznaju se značajne promene koje karakteriše jačanje naprednih demokratskih ideja u kojima se reflektuje dostignut nivo afirmacije ljudskih prava i osnovnih sloboda.

– Kao osnovno rešenje se sve više zagovara primena ideje o suživotu (consociatio) većine i manjine u uslovima ne nacionalne, već građanske države,  decentralizovanom, osnovanom na vladavini prava, demokratske kulture, toleranciji, naklonjenosti ka kompromisu, političkom pluralizmu, deobi moći, nezavisnom sudstvu itd. Znači u državi u kojoj su građani ravnopravni, bez obzira na njihove različitosti (etničke, jezičke, verske, kulturne, rasne, rodne i sl.), u kojoj je građanin, bez obzira na to da li je pripadnik manjine ili većine, iznad državne moći – a ne obrnuto.

Ove principe zaštite pripadnika manjina je usvojila i naša država. U Ustavu RS iz 2006. i manjinske legislative mešoviti model zaštite individualnih i kolektivnih ljudskih prava i osnovnih sloboda je povezan sa modelom pozitivne diskriminacije i modelom kulturne autonomije manjina u oblasti  kulture, obrazovanja, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma. Gledano iz ovog ugla navedeni ustavni model manjinske uprave možemo vrednovati kao visoko civilizacijsko dostignuće, pri čemu NSNM predstavlja institucionalizaciju personalne manjinske kulturne autonomije u navedenim oblastima.

Odgovarajući na pitanje zašto je dobro da NSNM postoje, Eva Vukašinović je rekla da je pre postojanja nacionalnih saveta nacionalnih manjina, odnosno pre stvaranja pravnog okvira za izbor i rad nacionalnih saveta imala  utisak da većina uvek bolje zna od manjine šta je potrebno manjini. – Stvaranjem uslova za rad nacionalnih saveta prvi put je data mogućnost da nacionalne manjine same kreiraju svoju budućnost, odnosno da sami odlučuju o bitnim pitanjima, – dodaje Vukašinović.

Miroslav Keveždi tvrdi da su NSNM kontraverzne institucije i dodaje da je pozitivno to što Nacionalni saveti postoje, jer su adresa za komunikaciju između inostranih i državnih organa s jedne strane, i manjine s druge strane.

– Saveti su bili potrebni u doba raspada SFR Jugoslavije da zaštite manjine, a tad ih nije bilo. Potrebni su i danas u vreme tranzicije, ali sada nedostaju kapaciteti da se kvalitetno nosi sa tranzicionim problemima. Mnogi vide kao najpozitivniji aspekt postojanja Saveta to što raspodeljuju neka finansijska sredstva. Drugi u njima vide institucije zaštite nacionalnog identiteta. Treći u njima vide institucije partijske i simboličke moći. Četvrti u njima vide šansu da se kvalitetno radi, – kaže Keveždi i dodaje:

– Saveti su mešavina svih ovih aspekata, uz dodatak ličnih ambicija, sposobnosti i sujeta članova nacionalnih saveta. Dobro je što Saveti još donekle očuvavaju ono što je stečeno u periodu pre tranzicije. Međutim, stiče se utisak da se manjinski sistemi više drže sami od sebe, po inerciji, i zato što neki delovi još nisu došli na red za tranziciju, nego što je to zasluga rada Saveta.

NEDOSTACI NSNM

Na pitanje koja su negativna iskustva u funkcionisanju NSNM, Miroslav Vitez ističe na prazna mesta u regulaciji pravnog položaja NSNM. – U zakonima su ostala nedorečena mnoga statusnopravna pitanja NSNM. U tom smislu treba regulisati uslove, krug osnivača i osnivački akt NSNM, precizirati njegov pravnu prirodu i tip pravnog lica, ukloniti terminološko prekrivanje NSNM kao pravnog lica, to jest pravne forme kulturne autonomije manjine, odnosno atipične manjinske organizacije, i saveta kao najvišeg organa pravnog lica, promeniti fakultativnost na obligatornost njegovog osnivanja i odrediti NSNM javnu punomoć u oblastima kulturne autonomije u granicama zakona i na taj način promeniti njegovu savetodavnu na odlučujuću funkciju, – navodi konkretne potrebne promene profesor prava Miroslav Vitez.

On je mišljenja da ponovo treba urediti posebne biračke spiskove, odrediti obligatornu formu upisa pripadnika manjina u njih, regulisati „zamrzavanje“ političkog delovanja i drugih javnih funkcija članova saveta tokom njihovog članskog mandata i dr.

– Negativni aspekti postojanja NSNM jesu segregacija nacionalnih manjina (segregativni procesi su prisutni kako na relaciji manjina-većina tako i na relaciji manjina-manjina), nedovoljni stručni kapaciteti unutar nacionalnih saveta i donošenje odluka u interesu  lica bliskih vladajućoj strukturi u nacionalnom savetu, – kazala je Eva Vukašinović.

Saveti su provizorne institucije. Barem ih tako vidi Miroslav Keveždi koji govori da oni izgledaju kao jako bitni, ali im je specifična težina zapravo mala.

– Od većeg su značaja kulturni, obrazovni i informativni sistemi manjina, a oni su dati u ruke savetima, tako da je čest slučaj da oni sa manje kvalifikacija upravljaju onima koji ih imaju više. Kao adresa za komunikaciju, lako se pretvaraju u ono što Laslo Vegel naziva „begovski sistem“, gde nacionalni „begovi“ vode svoje poslove, a manjina uopšte je pacifikovana, sklonjena u stranu i ostavljana na čekanju. Negativni aspekt je skoro redovna pojava majorizacije kod nacionalnih saveta manjina. To znači da onaj ko uspostavlja većinu uglavnom uzima sve: sredstva, pozicije, radna mesta, uticaj. To vodi stvaranju klika kod manjina, a one znače podele. Tako se, uz čast izuzecima, manjinski sistemi pretvaraju u prilično lešinarske borbe klika za ono što je ostalo iz socijalizma, uz borbe za mizerna sredstva i sporadične pozicije koji su ponuđeni u tranziciji, – izajvio je Keveždi.

Kako kaže Keveždi, još 2002. godine bilo je jasno da saveti neće srećno funkcionisati ako budu istovremeno i fond, i parlament, i partijska ispostava, i ekspertski tim.  – Način njihovog izbora i rada stvara hijerarhiju odnosa, gde su se saveti prvenstveno pokazali kao partijska ispostava, zatim fond, a onda parlament i telo koje treba da da određenu ekspertizu, – rekao je naš sagovornik.

VREDNOVANJE SADRŽAJA ZAKONA O NSNM

Prema mnogim stručnjacima Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina ne predstavlja rešenje kojim se nacionalnim zajednicama nudi mogućnost da ojačaju svoj položaj u društvu. Kako su već nagovestili i naši sagovornici, najveći problem je u tome što zakon delovanje NSNM ograničava samo na davanje predloga i inicijativa, za sada bez mogućnosti odlučivanja, osim u slučaju donošenja odluka pri uređivanju odnosa u okviru institucije.

– Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina iz 2009. je nepotpuno i neprecizno razradio model uređenja odnosa većine i manjine koji se nalazi u Ustavu RS iz 2006. Posebno model personalne kulturne autonomije u oblastima kulture, obrazovanja, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma, koji je ostao bez pravomoći odlučivanja, kako to jasno piše u članu 75 Ustava RS, – navodi Vitez.

On dodaje i to da ovim restriktivnim zakonskim uređenjem je NSNM ostao bez kompetencije da izvršava delatnost u ovim oblastima navedenim načinom, a manjina bez mogućnosti da organizuje sopstvenu kulturnu autonomiju.

Vitez, kao i Vukašinović napominju da navedeni zakon se u nekim delovima prekriva sa drugim zakonima uzrokujući tako dileme i sporove koje je rešavao i Ustavni sud RS.

– Zakon o NSNM sve do ovog poslednjeg perioda nije menjan, pre izbora su izmenjene i dopunjene odredbe zakona koje se odnose na izborni proces za nacionalne savete, ali deo o ovlašćenjima do danas nije menjan. Ustavni sud Republike Srbije je ocenio da određene odredbe zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom RS, te su one prestale da važe. Vrlo je malo takvih odredbi ostalo u zakonu kojima su propisana ovlašćenja za odlučivanje, a ostale su one odredbe na osnovu kojih NSNM daju savete i mišljenja nadležnim organima. Mislim da to nije suština manjinske samouprave. Pored toga, pravo stanje u našem pravnom sistemu oslikava i činjenica da su, odlukom USS prestale da važe takve odredbe Zakona o NSNM koje se nalaze u drugim zakonima (identične odredbe) i koje se i dalje primenjuju. Dakle, USS oceni da je jedno rešenje neustavno i treba ga udaljiti  iz pravnog sistema, a ono u stvari i dalje važi jer je sadržano u drugom propisu, – objašnjava Vukašinovićeva.

Keveždi kritikuje sadržaj zakona u tom smislu da zakon zapravo većinom definiše način izbora saveta i to na način na koji se biraju politička tela.

– Dobijamo tela izuzetno visoke političke legitimnosti, ali često izuzetno niskih kompetencija. Izbori su organizovani kao visoko-formalizovana politička lutrija, gde nema nikakve garancije da će se pojaviti dobitna kombinacija. Primer iz rusinske zajednice je ilustrativan: u Savetu rusinske nacionalne manjine (takav slučaj nije kod Slovaka) sedi većina koja nema fakultetsko obrazovanje. Od onih koji imaju takvo obrazovanje značajan deo je iz tehničkih nauka. Poneka osoba koja je došla iz obrazovanja ili kulture je postavljena u opoziciju, a nema nijedne osobe koja bi bila povezana sa problematikom službene upotrebe jezika. U izvršnom odboru nema nijedne osobe sa završenim fakultetom. Kako takav izbor može voditi kvalitetnim rešenjima? Šta on poručuje mladim i obrazovanim? Partija i klika su važniji od obrazovanja. Ali rešenja se mogu ponuditi tek na osnovu znanja. Na žalost, zakon ne daje osnovu za rešenja, – kaže  Keveždi.

Keveždi ne samo da kritikuje, ali i nudi potencijalno rešenje: – Mogu u nekom obliku političke fantastike zamisliti alternativni sistem u kojem recimo strukovna udruženja manjina biraju savete: udruženje prosvetnih radnika manjine bira 5 predstavnika, udruženje medijskih radnika 5, udruženje kulturnih radnika 5 i recimo 3 iz reda onih koji se bave službenom upotrebom jezika. Takvo telo bi bilo garantovano kompetentnije od ovog što imamo sada, – nudi alternativni način izbora članova u NSNM naš sagovornik.

POTREBA ZA DEPOLITIZACIJOM NSNM?

Problem politizacije ili partizacije institucija manjinskih samouprava se skoro svakodnevno nalazi pod mikroskopom javnosti. Radi se o opasnoj pojavi koja ne samo da oslabljuje uticaj organizacija građanskog društva i nezavisnih stručnjaka, već ga može i uništiti, jer NSNM kao faktor kulturnog i obrazovnog razvoja može lako da sklizne u sferu ideološkog i praktičnog oruđa na stvaranje segregativnog multikulturalizma, čime sa još više slabi socijalni kapital, na šta ukazuje i Radivoje Jovović, doktorand politikologije na FF BU u Beogradu.

Miroslav Vitez ovaj aspekt delovanja NSNM objašnjava reprezentativnošću NSNM, odnosno kao aspekt koji se odnosi na reprezentativnost njegovog članstva s jedne strane, a s druge strane autentičnost i reprezentativnost interesa koje treba negovati.

– Kako bi NSNM predstavljalo manjinu, njegov najviši organ moraju predstavljati članovi koji efektivno reprezentuju manjinu i njene autentične interese, a ne programske ciljeva drugih društvenih delova. Individalna prava i ljudske slobode pripradnika manjina jesu pretpostavka njihovih koletivnih prava a zajedno s njima čine kompleksnu oblast ljudskih prava i osnovnih sloboda, tako da zaštita i unapređenje spadaju u delovanje NSNM, – kaže profesor Vitez i ujedno postavlja pitanje kako ova merila usvojiti i realizovati, na koje odmah i odgovara:

– Po našem mišljenju na osnovu slobodnog takmičenje programa delatnosti u kulturnoj autonomiji i njihovih nosioca (manjinskih kulturnih, manjinskih političkih organizacija) u procesu izbora članova u najviši organ kulturne autonomije. Znači u okviru institucionalnih formi legitimnog zalaganja za kolektivna prava i interesa manjine. Delovati drugačije bi značilo ostati bez mogućnosti izjašnjavanja i realizacije sopstvenih prava koji proizilaze iz položaja nacionalne manjine. Na kraju, politizaciju NSNM treba ograničavati i jačanjem stručnosti u delovanju NSNM, pre svega uključivanjem inteligencije u svoje aktivnosti u strateškim oblastima, kao što su odnosi sa našom i matičnom zemljom, međunarodnom zajednicom itd.  Ujedno i podizanjem kulturno-prosvetiteljskog napora među pripadnicima manjine koji se odnosi ne samo na očuvanje, već i na podizanje njihove narodne svesti.

Pokrajinska zamenica za zaštitu prava nacionalnih manjina Eva Vukašinović govori da se NSNM  bave politikom, stoga njihova depolitizacija nije moguća.

– Moguće je i neophodno nacionalnim savetima postaviti zahtev da se prilikom donošenja odluka predvode stručnošću a ne partijskim interesima. Međutim, ovakav zahtev ne treba samo postavljati manjinskim samoupravama već i celom sistemu, donosiocima odluka. Nacionalni saveti se ne mogu izolovano posmatrati, ne može se član upravnog odbora ustanove kulture koji je delegiran od strane nacionalnog saveta drugačije posmatrati od ostalih  članova tog istog upravnog odbora koje su delegirale političke stranke, na osnovu političke pripadnosti. Departizacija nacionalnih saveta nije moguća bez departizacije celog sistema. Pored toga, potrebno je voditi računa i o tome da je Ustavom zabranjena diskriminacija, ismeđu ostalog, na osnovu političkih uverenja i članstva u političkim organizacijama. Vrlo je upitno da li je moguće propisati da član nacionalnog saveta ne može biti član političke organizacije. Najzad, biti član političke organizacije ne znači donošenje odluka koje se ne temelje na stručnosti i obrnuto, ne biti (formalno) član političke stranke ne znači automatski donošenje dobrih odluka. Rešenje ovog problema trebalo bi da se traži u postavljanju zahteva za stručnijim radom NSNM i u efikasnijim kontrolnim mehanizmima, – konstatuje Vukašinovićeva.

I Keveždi kaže da termin „politizacija“ nije najsrećniji. Po njemu veći problem predstavlja partizacija, gde političke partije prepoznaju Savete kao idealna sredstva za postavljanje svojih kadrova koji rade u interesu te političke partije.

– To znači da partije koriste prostor, finansije, kadrove, telefone, medije za svoje ciljeve. Činjenica je da ti ciljevi posredno mogu biti u skladu sa interesom manjine, što ulazak partija u savete legitimizuje. Međutim, evidentan je i nasrtaj, pa i ulazak, „trojanskih konja“ u Savete. Mehanizam za sprečavanje uzurpacije Saveta od strane partija jeste izmena Zakona o nacionalnim savetima. Zalažem se da u savetima budu najkvalitetniji, ili da se bar pomiri demokratska volja građana sa kompetentnošću kandidata. Ukoliko neko prigovori da svako ima demokratsko pravo da bude biran postavljam mu pitanje zašto nema svako pravo da bude izabran u Nacionalni prosvetni savet Republike Srbije ili Nacionalni savet RS za kulturu? Model Prosvetnog saveta iz Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja mi se čini sasvim prihvatljivim. Kao što je tačno određeno ko može biti u tim telima – tako to treba uraditi i kod manjina – zašto bi mi bili gori od ostatka Srbije?, – postavlja retoričko pitanje naš sagovornik.

ZAKLJUČAK

Možda odgovor na pitanje da li su manjine, odnosna država dorasli demokratskim i naprednim mehanizmima zaštite prava nacionalnih manjina, kakav su NSNM bi mogao biti u korist obe zainteresovane strane. Ali samo uz pretpostavku da će se u dogledno vreme iz prakse odstraniti dosadašnji nedostaci, kao što je nedovoljna stručnost kapaciteta u NSNM, segregacija i partizacija, kako upozorovaju naši sagovornici.

Ujedno je više nego potrebno i usklađivanje zakona koji sadrže elemente zaštite prava nacionalnih manjina, jer upravo to jako često dovodi do problema u primeni Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina.

Vladimira Dorčova Valtnerova